2011年3月24日,西城城管大队200名城管队员在河北省三河市的一处军事训练场所进行军事训练。本报记者 浦峰 摄

■ 核心提示

近日,北京市城管局将正式从市政市容委独立出来,成为北京市政府的一个直属行政执法机构。

北京市城管局成立15年来,尤其是2006年崔英杰事件发生后,城管改制一直备受关注。

如何完善城管法律法规、如何理顺城管体制,一直是各级政府寻求解决的热点问题。

这次消息传出后,有关专家表示,尽管只是城管局隶属关系调整,级别并未改变,但这也是北京市完善城管体制的一项重大决策。

这剂“良方”能否解决北京城管面临的一系列体制问题,改变备受诟病的公众形象,专家表示将拭目以待。

营级干部转业的张建国(化名)从一开始就不愿当城管。

10月24日,张建国叫停一名在机动车道上卖糖葫芦的商贩,喊了好几声,那名商贩骑了10多米才停下,单脚撑地,回头看着张建国,不说话。

得知张建国只是告诫他不能沿街售卖后,这名男子露出笑容,迅速离开。

“我们干的就是这个。”张建国说,他最不愿做的事就是取缔游商和无照商贩,但身不由己。

当天,听说北京市城管局将直接隶属市政府的消息,张建国并不觉得开心。

“该查商贩还得查,该挨骂还得挨。”张建国说,这次市局体制转变,对他们一线来说,没有太大变化,城管所面临的琐碎工作还将继续。

据了解,北京市城管局自从2009年传出独立的消息后,相关部门历经3年的调研,最终尘埃落定。

近日,北京市城管综合行政执法局正式脱离北京市市政市容委,直接由北京市政府管辖。

隶属关系调整后,北京市城管执法局原级别不变,仍为副局级单位。

参与调研的专家认为,这次调整是北京市城管局体制上的重大变革,为今后解决城管体制困境,打下基础。

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城管的尴尬

城管成立之始划分职能北京城管执法冲突,事实上是把其他委办局最难管的,直接针对底层人员的处罚权集中在城管

10月24日,张建国在北京市某中心城区巡逻,遇到单个游商他都会劝诫离开。

当天,这名城管队员说,他和队友们都知道,城管在公众眼中的形象不好,好像他们是专门欺负弱势群体的人。

“我们单位就有大学生被骂跑了。”张建国说,虽然在外被人诟病,而他们的工作并不轻松。刚结束的十一黄金周北京城管执法冲突,张建国六天没回家,吃住在单位,连轴转。

2006年8月11日,北京无证小贩崔英杰暴力抗法,刺死城管李志强。此事直到现今,仍被城管队员经常提及。

“这是城管和商贩对抗冲突的典型事件,对整个队伍的冲击很大。”北京市区一城管队长说,城管与商贩之间的矛盾北京城管执法冲突,是与生俱来的。当年设立城管就是为治理小商小贩,执法中的摩擦在所难免。

北京市政府法制办主任周继东曾撰文回顾北京城管成立过程。

上世纪九十年代,小摊贩随意占道经营现象越发严重,相对集中行使行政处罚权的改革登上历史舞台。

1997年5月23日,宣武区城市管理监察大队成立。随后,其他区县陆续成立城管队。

经过2002年、2004-2005年的两次大规模扩权,北京城管的职权从成立之初的市容环境、无照商贩、违章建筑等5项,扩充到目前的河湖、黑车、黑导游等13类311项执法职能。

“事实上是把其他委办局最难管的,直接针对底层人员的处罚权集中在城管。”张建国说,除了个别害群之马之外,城管生来就放到游商等弱势群体的对立面,“换任何一个部门,也照样挨骂”。

10月24日,这位城管队员自嘲说,他们现在是“管天、管地、管空气”,“上管高压线、下管蜂窝煤”。外人常说他们“城管集权”,但集300多项执法权于一身,也集中了社会矛盾和执法尴尬。

北京市政协针对城管的《调研报告》也证实了张建国的说法。

报告中提出,由于设立调整城管综合执法部分职能时,缺乏科学论证,一些部门把不愿管或不好管的事划给了城管,随着城市发展进程变化,城管综合执法无力履行的也未能及时调整。

据北京市政协的一份调研报告显示,2008年至2010年,全市共发生阻碍执法、造成城管队员人身伤害案198起,其中无照游商158起,占79.8%。

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而对于北京市城管局自身,他们一直在着力化解这种不利形象。

2009年,北京市城管执法局新一届领导班子成立,通过一些重塑形象,严禁暴力执法的努力举措后,媒体的负面曝光下降,一些商贩也感觉到他们执法方式的变化。

10月19日晚7时许,4号线角门西站,一名卖菜商贩说,她感觉城管执法比以前要“温柔”一些,有时候她们慌忙跑的时候,后面工作人员会喊“大姐”。

另外,2010年,北京市城管局在首都综治考评中获第二名。此前多年,城管在政风行风评比排名中,多年倒数第一。

隶属调整之变

北京市政协的建议案指出,北京市城管局隶属市政市容委,与9年前国务院的决定相悖。近日,北京市城管局调整隶属关系,归市政府直管

国庆前,张建国负责的辖区取缔一市场,但市场内有营业执照的商贩并未离开,还在原市场外围摆摊。

“人家有照,我们没权执法。”为此,他们找到工商建议取消他们的营业执照,但得到否定的答复。

他们只能抢在商贩前面,站到市场外围,告知商贩这里不能摆摊。

张建国说,类似与其他委办局的执法权限纠葛,时常发生,无所适从。

针对城管面临的体制之困,10月8日,北京市政协向市委、市政府提交一份建议案,提出市城管局应成为政府直接领导的独立行政执法部门。

这份建议案还附有政协联合调研组长达半年调查,形成的一份“调研报告”。

“调研报告”中表示,北京市城管局体制与国务院相关规定不符。

早在9年前,国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。

另外,随着城管局三次职权扩充,职能已远超市政市容部门所能协调的范围,客观上要求城管局增加协调能力,理顺体制关系。

同时,“调研报告”还指出,现行体制给城管在综合执法时带来很多矛盾和问题。

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2009年,北京市城管局有过一次独立的契机。

当年,北京市政府机构改革方案向中央和国务院申报。

此前,北京市纪委监察局课题组于2008年完成了一份“关于北京市城管综合行政执法现状”的调查报告,提出城管困境在于体制问题,北京市城管执法局应从市市政市容委独立出来,归市政府直属管理。

但这个建议没有进入北京市政府机构改革方案,北京城管仍列为市市政市容委下属二级局。

“原因是部门利益纠葛”,一位知情专家表示,导致城管体制悬而未决的因素很多,但一个不可忽视的原因在于其他部门的阻力。

这位专家认为,作为二级局,遇到问题只能由上级主管部门市政市容委代为转达,但城管做的事,远远超出了市政市容委的权责范围。所以,城管与上游各委办局的关系无法理顺。

比如各委办局纷纷在前端立法,一些部门规章存在重复和冲突,城管在末端执法,发现其他委办局的制度漏洞、工作缺欠,也没有渠道反映。

专家认为,城管成为市政府直属机构后,可以“监督”完善自身漏洞。

11月10日,北京市城管局提供的通稿上表示,此次隶属关系调整是相对集中处罚权改革的进一步深化和实践。

市城管执法局表示,隶属关系调整后,将发挥一线优势,着力在整合、牵动各种城市管理资源上下工夫,由前端执法处罚向规划参与、服务设施完善配套等环节进行反馈和提出建议,为制定修改法律法规和相关管理政策提供依据。

待解难题

北京市城管系统尚未实行垂直管理,城管局对区县、街道城管没有人事权、财权、物权。有关专家指出“城管是基层政府手里的枪”。调整隶属关系后,北京市城管体制仍分为三级:市城管局、区县城管执法监察大队、街乡城管分队。

目前,北京市城管执法局只对局直属的综合执法大队40多人有直接管理权,而对总有7000多人区县的执法大队和街道城管分队只是业务指导关系,没有管理权。

而这7000多城管队员才是北京市城管的主力。

10月24日,上述城管分队长说,他们分队归区政府管理,但“平时什么事都能摊上”。

甲流暴发时,他们会穿防护服,维持隔离区秩序;有人要跳楼,他们也会指派到现场“码人墙”;甚至发放耗子药、计生用品的工作也能找上他们。

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“全队不到30人,经常忙得脚打后脑勺。”这位队长说。

“市城管局只是个光杆司令,人权财权物权一样没有。”一位多次为城管提建议的北京离休干部说,执法部门应该统一指挥,垂直管理。

他认为,城管不能垂直管理,将无法发挥执法独立性,而且还要承担与城管无关的职能。

而这些体制上的问题,本次调整隶属关系方案中并未提及。

北京市政协的《调研报告》中显示,北京城管除了正式编制7000多人外,还聘用协管员、保安等6500余名,“他们主要由街乡招聘并支付薪酬,成分复杂,流动性大,市区两级很难管理”。

有参与调研的专家称,经常闯祸、引发冲突的大多都是城管协管员和街乡城管分队。

对此,北京市城管执法局副局长王连峰也曾表示,某年媒体曝光的12件有关城管的负面事件中,7件都是街道聘用的城管协管员造成的。

据不完全统计,最近五年,京城各媒体发布的城管负面新闻,多达数百条。还有一系列轰动全国的暴力抗法事件,如海淀区城管队员被害、丰台区城管协管员被捅事件等。

“使得太顺手,区县不会放。”上述离休干部说,城管队员是区县政府快速调动的执法力量,“一旦城管上下垂直管理,相当于拿走区县手里的枪”。

突破之路

“下面子孙满堂,上面没爹没娘。”专家指出,城管在国家层面没有统一法规和归口机构

10月24日,张建国说,辖区内的街道办开办一个早市,却让他们去负责维持秩序。而早市里多数是无照商贩,“哪有城管去给取缔对象维持秩序的?”

张建国说,最亟待解决的是分清哪些该管,哪些不该管。明确划分城管跟其他委办局的职能,梳理行政规章之间的矛盾,这应是调整隶属关系后急待解决的问题。

对此,北京市政协的调研报告显示,虽然城管职能越来越多,但仅街面上市容环境、工商管理、交通管理三项,就占工作量的近90%,对于其他领域履职精力不足。

一位参与调研的专家则说,城管综合执法依据的法律、法规和规章共68部,之间存在严重竞合和冲突。理顺体制后,需要完善健全这些执法依据。

北京城管局努力破茧的体制困局,是全国城管面临的共性问题。

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“下面子孙满堂,上面没爹没娘。”上述北京市离休干部说,全国各地都已组建城管综合执法机构,但在国家级层面,并没有统一的归口部门协调指导城管工作。

另外,城管也没有一部全国性的法律法规,使得城管在实际操作中面临很多矛盾和难题。

崔英杰案辩护律师夏霖同样认为,城管问题“不仅仅是一个人员素质加以整训、加以规范的问题。这是我们制度的弊端,国家层面没有捋顺城市管理权责,让城管来承担全社会的指责,这是他们悲剧的所在”。

他表示,对于城市管理,国家层面已明确分则,“工商有工商管理局,计量有技术监督,食品卫生有卫生防疫部门,分门别类,所有的都有对应的法律法规。如果需要综合行政执法这种形式,那么就要把原来所有的行政法体系全部推翻重来。原来全国人大授权给行政部门的权限,全部收回”。

最近两年,北京城管一直在试图突破北京城管执法冲突,以期打破制度“牢笼”。

其中,原崇文区城管曾尝试放权街道,由街道办事处牵头、各部门到办事处上班,跟城管联合执法。

顺义区则是增加城管监察职能,对于有影响、难度大和因部门不负责、管理不到位引发的问题,向相关部门和区政府直递《责令改正通知书》。

北京市社科院管理所所长张耘认为,在推进城市化,市场经济建立过程中,农村和城市的分界线被打破,行政管理体制不适应,需要改革,城管综合执法应运而生。“城管正是这种代价的承受者。”

“城管难免要代人受过,代其他部门受过。”张耘认为,当今社会利益多元化,处于矛盾高发期,但城管是跟老百姓接触最多、最直接的政府部门。在国家层面未做出制度化设计的情况下,北京城管隶属关系调整后,还要通过完善自身,提高团队整体素质,以此突破城市管理的瓶颈难题。

■ 北京城管大事记

●1997年4月 北京市宣武区在全国率先开展城市管理综合执法试点工作。

●1998年12月5日 时任北京市市委书记的贾庆林同志为城八区城管大队授旗。

●2000年9月29日 时任北京市市长的刘淇同志为10个远郊区县城管监察大队授旗。

●2003年1月29日 北京市城市管理综合行政执法局正式挂牌成立,由北京市市政管理委员会负责管理,对外以自己的名义行使职权开展工作。北京市城管执法队伍市、区、街三级体系基本建立。

●2011年11月5日 北京市城管综合行政执法局调整为市政府直属行政执法机构。

■ 数字

●572万 北京市城管执法队伍十五年来共解决群众举报投诉176.9万件,共查处各类违法行为572万余起。

●47.3万 在全市连续组织开展了“百日整治”、“春风行动”、“夏季攻势”、“秋风行动”等4大专项整治活动,共查处各类违法行为47.3万起。

●289个 城管部门近期还首次提出大型活动无照游商疏导区概念,设置疏导区289个次。